ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СПОСОБ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА

 

Отсутствие четкого определения термина «межмуниципальное сотрудничество» порождает множественность подходов к рассмотрению этой категории. Терминологические недоработки, к сожалению, определяют негативные последствия в виде дефектов методик применения соответствующих норм права, предлагаемых органами государственной власти. Вместе с тем, из положений Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 13.07.2020 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) однозначно можно сделать вывод, что все цели сотрудничества основаны на взаимодействии органов местного самоуправления разных муниципальных образований. Это взаимодействие может, таким образом, иметь разноплановый, вариативный характер. Поэтому «при формулировке определения следует учитывать, что межмуниципальное сотрудничество – один из видов взаимодействия публично-правовых образований, реализующийся в сфере функционирования местной власти и не влекущий территориального объединения муниципальных образований» [3].

В «Методических рекомендациях по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения» [1] (далее – «Методические рекомендации») отмечается: «В связи с тем, что размер финансовых ресурсов, необходимых для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, не соответствует уровню их реальных потребностей, муниципальным образованиям необходимо искать более гибкие и эффективные механизмы решения стоящих перед ними задач по удовлетворению потребностей населения, проживающего на их территории». Таким образом, нехватка средств является одной из основных причин развития межмуниципального сотрудничества. При этом министерством делается акцент, «что межмуниципальное сотрудничество, несмотря на преимущества, ограничено рядом факторов организационного и правового характера и не может являться универсальным способом решения всех проблем». Муниципалитеты самостоятельно вынуждены искать выход из сложившихся финансово-экономических затруднений в условиях законодательных ограничений.

«Методическими рекомендациями» и учеными вычленяются: ассоциативное (обязательное и необязательное) сотрудничество, договорное сотрудничество и межмуниципальное хозяйственное сотрудничество. Вместе с тем, на наш взгляд, исходя из целей взаимодействия муниципальных образований можно дополнительно выделить организационно-правовое взаимодействие. Вопросы организации системы и структуры органов местного самоуправления, почему-то законодательством не отнесены к межмуниципальному сотрудничеству. На наш взгляд, такой подход не является обоснованным. В условиях отсутствия официального определения, существенные характеристики межмуниципального взаимодействия в организационной сфере способствуют достижению, поставленных в ст. 8 и гл. 9 Федерального закона № 131-ФЗ целям и не противоречат этим нормам по форме. Оно осуществляется для организации взаимодействия органов местного самоуправления; выражения и защиты общих интересов; представления своих интересов в органах государственной власти. Эта форма организационно-правового взаимодействия реализуется в муниципальных образованиях, расположенных в пределах общей территории.

Свое воплощение в действительность оно получает путем участия двух и более муниципальных образований в формировании органов местного самоуправления и процессе замещения муниципальных должностей. Правовое регулирование такого межмуниципального взаимодействия осуществляется на всех уровнях. В частности, представительный орган муниципального района и городского округа может формироваться на основе прямых выборов и путем делегирования депутатов (в районах наряду с депутатами – глав поселений). Возможность формирования представительного органа муниципального района и городского округа с внутригородским делением, состоящего из депутатов-делегатов представительных органов поселений (внутригородских районов) предусмотрена п. 1 ч. 4 ст. 35 и п. 1 ч. 5 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ. При этом способ формирования этих органов закрепляется в уставе муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ. Закон субъекта РФ, в свою очередь, может дать муниципалитету возможность самостоятельного выбора порядка формирования, либо установить безальтернативный способ и порядок организации. В случае, если предусмотрено формирование представительного органа способом делегирования, то можно вести речь об организационном межмуниципальном сотрудничестве и взаимодействии, так как представительный орган муниципального района (городского округа с внутригородским делением) будет состоять из депутатов и / или глав поселений, входящих в состав района. Такое формирование представительного органа, с одной стороны, способствует укреплению и централизации муниципальной власти, но с другой стороны, способствует консолидации совместных усилий для решения общих для района и поселений вопросов местного значения межпоселенческого характера.

Организационно-правовые формы взаимодействия предусмотрены в некоторых случаях формирования и деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Частью 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливается, что уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. Главой администрации в этом органе может быть глава муниципального образования, либо глава администрации – муниципальный служащий, избираемый на конкурсной основе. В случае, если администрацию возглавляет лицо, занимающее высшую должность муниципальной службы или конкурсный глава муниципального образования, то порядок замещения этой должности предусматривает межмуниципальное взаимодействие и коммуникацию муниципальных образований с органами государственной власти субъекта РФ. Это обусловлено составом комиссии по выбору должностного лица, возглавляющего местную администрацию, в которой ½ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ, ¼ назначается представительным органом муниципального района и ¼ назначается представительным органом административного центра района. Заинтересованность органов публичной власти всех вышеуказанных территорий очевидна. Для региона важность участия в избрании главы муниципального образования района состоит в том, что этот тип муниципального образования наиболее приближен к государству, может наделяться отдельными государственными полномочиями, и способствует интеграции государственной власти на местный уровень. Соответственно от главы муниципального образования будет зависеть эффективность взаимодействия с региональными органами государственной власти. Муниципальный район заинтересован постольку, поскольку идет формирование высшего должностного лица его территории. Необходимость в правильном выборе главы администрации бесспорна и для административного центра, так как администрация района будет выполнять функции администрации поселения. Заметим также, что теоретически выполнение администрацией района полномочий администрации поселения, являющегося его административным центром, тоже можно рассматривать как организационное-правовое сотрудничество, так как в полной мере осуществляется в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований. Законодательно такое взаимодействие межмуниципальным сотрудничеством не считается. За рубежом, наоборот, аналогичное и другое взаимодействие рассматривается в качестве межмуниципального сотрудничества. Например, в Финляндии в соответствии с ст. 49 Закона 2015 г. № 410 «О местном самоуправлении» [2] формами межмуниципального сотрудничества, регулируемыми публичным правом, являются совместные органы принятия решений, совместные должности, соглашения об управлении служебными обязанностями, совместные муниципальные органы власти. Муниципалитет может выполнять функцию от имени одного или нескольких муниципалитетов, и эти муниципалитеты имеют совместный орган принятия решений, ответственный за управление этой функцией. Муниципалитет, выполняющий эту функцию, называется принимающим муниципалитетом (п. 1 ст. 51). Функция, возложенная законом на муниципалитеты, совместные муниципальные органы или муниципальный орган, в котором полномочия могут быть делегированы должностному лицу местного самоуправления, может быть по соглашению возложена на должностное лицо местного самоуправления в другом муниципалитете или совместном муниципальном органе для управления им с учетом ответственности за действия в должности (ст. 54). В Финляндии, судя по законодательству, не зацикливаются на том, что должность или какой-то орган должны принадлежать и подчиняться одному муниципальному образованию. Главное – выполнение определенной функции. Остальное – дело договорное.

Таким образом, считаем, что финский опыт можно было бы использовать в российских условиях. Это дало бы возможность населению самостоятельно решать, какие органы должны предоставлять определенные услуги и решать необходимые муниципальные вопросы.

 

 

  

Список использованных источников

 

1. Методические рекомендации по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения (разработаны Минрегионом РФ, 2010 г.) // Законы, кодексы и нормативно-правовые акты в Российской Федерации. URL: https://legalacts.ru/doc/metodicheskie-rekomendatsii-po-organizatsii-mezhregionalnogo-i-mezhmunitsipalnogo/ (дата обращения: 21.03.2021).
2. Local Government Act (410/2015). URL: https://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/2015/enpdf (дата обращения: 20.09.2020).
3. Остапец О. Г. Система правового регулирования межмуниципального сотрудничества в России // Вестник Поволжского института управления. 2017. Т. 17. № 1. С. 57.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 13.07.2020 г.) : принят Гос. Думой 16 сент. 2003 г.; одобрен Советом Федерации 24 сент. 2003 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822; 2020. № 29. Ст. 4504.

 

---

   

Kolesnikov Andrey

PhD in Law, Associate Professor, Department Administrative and Municipal Law, Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education «Saratov State Law Academy», Honorary Worker of Higher Professional Education of the Russian Federation, Saratov

  

ORGANIZATIONAL AND LEGAL COLLABORATION OF LOCAL AUTHORITIES AS A TECHNIQUE OF INTER-MUNICIPAL COOPERATION

  

The modern constitutional concept of authority is a governance model in which municipalities are practically integrated into a single system of public power as a lower management element. They carry out a huge amount of power, but they also have the smallest tax revenues. It follows from the normative acts that local authorities should independently search for opportunities to implement issues of local significance and funds to refill local budgets. Under these conditions, various forms of cooperation and mutual assistance of municipalities are of particular importance. One of these forms of cooperation, strictly limited by law, is organizational and legal cooperation. In our country, unlike some foreign countries, it is not officially an inter-municipal cooperation. It is necessary to legally attribute organizational collaboration to inter-municipal cooperation, and to give more freedom to the municipalities themselves in this legal field.

 

Keywords: inter-municipal cooperation, local authorities, organizational and legal collaboration, representative authority, head of administration.

  

© АНО СНОЛД «Партнёр», 2021

© Колесников А. В., 2021