Ключевые слова: коррупция, конфликт интересов, органы местного самоуправления, меры борьбы с коррупцией, методы борьбы с коррупцией, антикоррупционная политика, технологии противодействия коррупции, государственная служба, государственное управление, правовая политика.
инженер группы обслуживания, войсковая часть, Министерство обороны РФ, г. Пушкин
gorodilova110790@yandex.ru
Самсонов Василий Сергеевич
кандидат экономических наук, доцент, декан факультета государственного и муниципального управления – Высшей школы государственного управления, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, филиал Воронежский, г. Воронеж
samsonov-v@ranepa.ru
Основной задачей любого государства служит обеспечение достойного качества жизни своих граждан. Чтобы обеспечить устойчивый правопорядок в обществе, требуется неукоснительно соблюдать принципы правового государства. Серьезный вызов государству представляют коррупционные правонарушения, проявляющиеся в различных формах и в самых разных сферах общественных отношений.
Негативные проявления коррупции ощущаются в самых различных сферах жизни общества. Так, с политической точки зрения коррупция снижает легитимность демократических институтов и крайне негативно влияет на реализацию конституционного принципа верховенства права. В экономической сфере коррупция нарушает расстановку сил на рынках, нарушает естественный порядок функционирования рыночной конкуренции. В рамках социальных институтов коррупция существенно снижает уровень доверия населения к власти и т.д. Все это однозначно свидетельствует о необходимости осуществления государством мероприятий по борьбе с рассматриваемым негативным явлением.
Различные социальные опросы и мировые рейтинги позволяют прийти к выводу о недостаточной эффективности борьбы с коррупцией в Российской Федерации на данном этапе. Согласно материалам опроса службы специальной связи и информации Федеральной службы охраны (ФСО) России, вошедшим в приложение к докладу бизнес-омбудсмена Бориса Титова президенту РФ Владимиру Путину, большинство граждан России убеждены, что ситуация с коррупцией остается неудовлетворительной. Такое мнение высказали 37,6% респондентов. В том же докладе говориться, что рост коррупции в России в 2019 году ощутили на себе 13,7% россиян, как умеренный его оценили 10,5% опрошенных. 57% опрошенных высказались, что не понимают антикорупционные меры и что они лично могут сделать для улучшения антикоррупционной обстановки. Согласно приложению к докладу, по итогам аналогичного опроса в 2019 году 17,2% респондентов отметили снижение уровня коррупции, в 2018 году – 26,9%, в 2017 году – 20,6%. В материалах доклада говорится, что доля опрошенных, считающих деятельность правоохранительных органов по противодействию коррупции неэффективной или скорее неэффективной, имеет тенденцию к возрастанию: в 2017 году – 61,1 %, в 2018 году – 68,5%, в 2019 году – 69,4 %, в 2020 году – 74,1 %, [1]. По данным исследования, в муниципальных органах, так же, как и в органах государственной власти, проявления коррупционных правонарушений являются довольно частыми. Доказательством тому являются отставки глав муниципальных образований и руководителей местной администрации с привлечением их к уголовной ответственности. Несмотря на усиление борьбы с коррупционной деятельностью и принятие новых мер по предупреждению коррупции в органах местного самоуправления, правонарушения такого рода остаются по настоящее время одним из бедствий для Российского государства.
По данным международной организации Transparency International, в 2020 году индекс восприятия коррупции в Российской Федерации составил 30 единиц из 100. С этим показателем Россия расположилась на 138 месте рейтинга (из 180) в соседстве с такими государствами как Азербайджан, Габон, Малави и Мали.
Такие результаты стали самыми худшими за последние годы: снизилось как позиция России в рейтинге, так и сам индекс восприятия коррупции. На сегодняшний день Российская Федерация является одним из самых коррумпированных государств из числа бывших советских республик. Актуальность данного исследования определяется значительным кругом негативных проявлений коррупции как социального явления, высокими показателями коррумпированности Российской Федерации в международных рейтингах [2].
Коррупция непрерывно эволюционирует, расширяясь до невероятных масштабов, подрывая авторитет государственных институтов, деформируя правосознание общества. В связи с этим противодействие коррупции, и борьба с ней приобретают в России системный и наступательный характер. Особое значение имеет программное регулирование мер противодействия коррупции. Использование антикоррупционных программ на региональном уровне позволяет внедрить комплексные подходы в противодействии коррупции, основываясь на мониторинге, направленном прежде всего на выявление причин и условий существования проблемы, а также создает возможность апробации качественно новых средств в борьбе с коррупционными проявлениями.
В отсутствие правового ориентира поведение людей мотивируется исключительно личными эгоистическими мотивами. Политическое руководство государства должно обязательно учитывать этот момент. О понимании руководством России важности отмеченных обстоятельств свидетельствует существенная активизация мероприятий по противодействию этому негативному явлению за последние несколько лет. Коррупционные преступления выявляются даже на самом высоком государственном уровне. Антикоррупционная политика государства традиционно проводится посредством законодательства, то есть правовых механизмов. Для достижения эффективности государственной антикоррупционной политики необходимо правильное и четкое формулирование норм соответствующих правовых актов, их системное изложение. Для достижения данных целей необходимо проведение научных исследований по соответствующей проблематике.
Коррупция, без сомнения, относится к социальным явлениям. Борьба с ней ведется еще с древних времен. Упоминания о мздоимстве, взяточничестве, злоупотреблениях можно встретить в источниках по истории Древнего Египта, Месопотамии, Индии, Китая. Законодательство древнего Вавилона предусматривало ответственность за получение и дачу взятки государственным служащим.
Современные авторы определяют коррупцию различным образом. Каждое из определений затрагивает одну какую-либо сторону или аспект данного сложного явления. В связи с этим до настоящего времени отсутствует какое-либо единое определение коррупции как явления [3].
В латинском языке коррупция означала подкуп или совращение другого человека. Согласно положениям Федерального закона от 25.12.2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [4], коррупция представляет собой злоупотребление служебным положением или полномочиями, дачу или получение взятки, коммерческий подкуп или любое другое противоправное использование гражданином своего должностного положения при условии, что это происходит вопреки интересам общества и государства с целью получения для себя или третьих лиц личной выгоды в виде денежных средств, различных ценностей, другого имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав, а равно незаконное предоставление подобной выгоды указанному лицу другими физическими лицами, совершение соответствующих деяний от имени или в интересах организации.
Коррупция представляет собой запрещенное или не предусмотренное законодательством поведение, предполагающее обязательное использование государственным служащим своего служебного положения в корыстных или иных личных целях, что причиняет вред интересам государства и общества.
В 1990 году в Гаване прошел семинар Генеральной Ассамблеи ООН по проблематике коррупции. В соответствии с итоговыми документами данного семинара, коррупция определялась как злоупотребление должностным лицом своим служебным положением для извлечения личной или коллективной выгоды. На этом мероприятии также предлагалось определение коррупции как незаконного получения государственным служащим определенной выгоды, обусловленной использованием им своего должностного положения [5].
По мнению некоторых авторов, коррупция может иметь ряд положительных моментов. Так, ряд западных ученых-социологов считают, что при помощи коррупции формируются институты, которые своей деятельностью способствуют поступательному развитию общества и государства, а также снижению уровня насилия [6]. Даже такой краткий обзор мнений относительно сущности коррупции демонстрирует сложность данного социального явления, что неизбежно сказывается на практических шагах по разработке программных документов по противодействию коррупции. Без четкого понимания сущности явления невозможно осуществлять эффективное противодействие ему.
В России коррупция по-прежнему распространена. Это явление проникло практически во все стороны жизни общества. Различают несколько его видов. Например, принято говорить о политической коррупции, представляющей собой форму политической борьбы за власть. Проявлениями политической коррупции является лоббистская деятельность, подкуп избирателей, финансирование определенных политических решений. Подобные коррупционные деяния приводят к несправедливому предоставлению преимуществ определенной группе граждан и социальной прослойке, что негативным образом сказывается на демократическом характере государства. Содержанием политической коррупции также является противоборство различных политических сил с целью прихода к власти. Коррупционные проявления в политической сфере жизни общества нарушают конституционный строй Российской Федерации.
На практике коррупционные проявления наиболее часто встречаются в административной сфере. Этот вид коррупции заключается в злоупотреблении государственными служащими своим служебным положением, принятием решений в ущерб интересам государства и общества, в том числе принятием нормативно-правовых актов, нацеленных на извлечение определенных выгод для узкой прослойки лиц. В качестве примеров административной коррупции можно назвать незаконное взыскание с граждан штрафов, обманное получение заказов на поставки товаров для государственных нужд.
Коррупционные проявления также встречается в работе сотрудников правоохранительных и судебных органов. В судах такие деяния имеют вид необъективности и пристрастности при принятии решений. Подобные решения являются несправедливыми, так как в нарушение норм материального права устанавливают приоритет той стороне, которая дала взятку. Коррупция в деятельности правоохранительных органов может проявляться в фальсификации доказательств, нарушении процессуального законодательства, привлечении заведомо невиновных лиц к ответственности и т.д.
Если обратиться к российской истории, то указания о коррупции можно встретить в законодательных источниках еще IX века. В княжеский период развития российского государства было типичным положение, когда государственный аппарат финансировался непосредственно населением той территории, где проживало соответствующее должностное лицо [7]. Можно признать коррупцию обязательным спутником общественной жизни человечества на всем протяжении его истории. При этом значимой роли не играют ни политический режим, ни социально-экономические условия.
В то же время государство не оставалось безучастным к проблеме коррупции и всегда принимало меры по противодействию этому негативному социальному явлению.
К настоящему времени в Российской Федерации сложилась система антикоррупционного законодательства, основу которого составляют несколько федеральных законов и подзаконных нормативно-правовых актов.
Нормативные документы, а также другие акты, стали базой разработки антикоррупционных механизмов и их совершенствования. В качестве логического следствия уже принятых мер по борьбе с коррупцией стало принятие Стратегии национальной безопасности России. В этом документе коррупция названа одной из угроз национальной безопасности страны. По логике разработчиков документа, обеспечение безопасности со стороны государства должно проявляться различным образом, в том числе в виде такого направления деятельности государства, как борьба с коррупцией, преступностью и т.д. [8].
Коррупция не может негативно не сказываться на социальной сфере. Это проявляется в том, что в государстве ненадлежащим образом расходуются значительные денежные средства, которые могли бы быть направлены на решение проблем в области здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения, жилищного строительства и т.д. Дополнительные издержки, вызванные коррупцией, влекут за собой повышение цен на услуги ЖКХ, топливо, другие товары. Коррупция является фактическим поощрением разнообразных направлений преступной деятельности, например, проституции, незаконного оборота наркотиков и т.д.
В то же время коррупция вызывает огромный приток денежных средств на «противоположном полюсе» социального расслоения. Огромные богатства скапливаются в руках немногочисленных представителей предпринимательского сообщества и чиновников, которые предпочитают тратить нажитые преступным путем денежные средства на приобретение предметов роскоши. Соответствующие проявления зажиточности уже давно вступают в противоречие с мировыми стандартами правового социального государства. По этой причине коррупция не может быть оправдана никакими доказательствами и аргументами.
Нельзя не сказать о негативном воздействии коррупции на духовно-нравственную сферу общества. Распространение коррупции влечет за собой разрушение традиционных нравственных ценностей большинства граждан и потерю ими социальных ориентиров. Широкое распространение коррупции приводит к девальвации сложившихся регуляторов общественного поведения, например, религии, морали и т.д. Пронизанное коррупцией общество характеризуется нравственной деградацией, отклонениями в поведении, «теневыми» отношениями, высоким уровнем правового нигилизма. Тотальная коррупция означает, что граждане во взаимоотношениях с другими людьми предпочитают следовать исключительно личным корыстным эгоистическим интересам вместо того, чтобы организовать соответствующие отношения на принципах доверия и уважения друг к другу [9]. На основании вышеизложенного можно, к сожалению, констатировать, что коррупция представляет собой очень опасное социальное явление. При невнимании государства к проблеме ее распространения оно рано или поздно столкнется с серьезными политическими проблемами, могущими привести к дестабилизации существующей политической организации общества.
Проведенное нами исследование и анализ нормативных правовых актов, научной литературы позволили сделать некоторые выводы и обобщения.
Негативные проявления коррупции ощущаются в самых различных сферах как общественной, так и экономической и политической жизни целой страны.
С политической точки зрения коррупция снижает легитимность демократических институтов и крайне негативно влияет на реализацию конституционного принципа верховенства права. В экономической сфере коррупция нарушает расстановку сил на рынках, нарушает естественный порядок функционирования рыночной конкуренции. В рамках социальных институтов коррупция существенно снижает уровень доверия населения к власти и т.д. Все это однозначно свидетельствует о необходимости осуществления государством мероприятий экономического, социально- психологического, правового и организационно-управленческого характера по борьбе с рассматриваемым негативным явлением.
К настоящему времени в Российской Федерации сформирована и продолжает совершенствоваться отрасль антикоррупционного законодательства. Эта отрасль является комплексной и включает нормы административного, гражданского, уголовного права и акты различной юридической силы – федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и т.д.
Одной из ключевых задач государственной антикоррупционной политики является создание законодательства, препятствующего совершению коррупционных правонарушений. Решение этой задачи обеспечивается посредством внедрения института антикоррупционной экспертизы, нацеленного в соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» на профилактику коррупции. Поэтому необходимы комплексные меры административного, гражданско-правового и дисциплинарного характера, которые преследует общую цель – предупредить коррупционное правонарушение. В ФЗ РФ «О противодействии коррупции» необходимо кроме перечисления перечня возможных коррупционных правонарушений, сформулировать законодательное определение коррупции и коррупционного правонарушения.
На основании проанализированных характерных признаков коррупционных правонарушений предложено под коррупционным правонарушением понимать общественно опасное деяние (действие или бездействие), совершенное умышленно публичным должностным лицом с противоправным использованием предоставленных законом полномочий с целью получения выгоды материального или нематериального характера;
Действующее российское законодательство не содержит четкого понятия «публичная должность», «публичное должностное лицо». В связи с этим считаем необходимым пояснить, что в данном случае содержание указанных категорий должно рассматриваться в широком смысле – под публичным должностным лицом следует понимать «любое лицо, занимающее должности в органах законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления.
Дальнейшее развитие антикоррупционного законодательства предполагает упорядочение действующих правовых норм в сфере борьбы с коррупцией, совершенствование систем прозрачности и гласности деятельности органов судебной и исполнительной власти, СМИ, граждан страны, формирование нормативной базы гражданско-правовой ответственности за коррупционные правонарушения. Важной составляющей такого развития является институт антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, который способствует предупреждению коррупции на самом раннем этапе – этапе проектирования нормативных правовых актов.
Муниципальная власть является обобщенным понятием, которое характеризует осуществляемую на территории муниципального образования публичную власть с целью непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, а также решения иных, предусмотренных законодательством вопросов.
Система и структура органов местного самоуправления соотносятся как целое и часть, где структура предполагает указание перечня органов местного самоуправления в муниципальном образовании и соотношения этих органов между собой, а система является более широким понятием, и помимо такого устройства включает порядок взаимодействия этих органов, юридическую упорядоченность этой структуры.
Особенности коррупции в органах местного самоуправления обусловлены целым рядом политических, экономических, социально-психологических, правовых и организационно-управленческих причин.
Основными методами противодействия коррупции являются: повышение зарплаты должностным лицам органов местного самоуправления; обеспечение открытости и прозрачности деятельности органов местного самоуправления; повышение качества нормативно-правовой базы; повышение авторитета органов местного самоуправления среди населения путем их взаимодействия с общественностью; разработка антикоррупционных программ на местном уровне и создание системы мониторинга за их соблюдением.
Основными субъектами предупреждения коррупции в органах местного самоуправления являются должностные лица ответственные за профилактику коррупционных и иных правонарушений или соответствующие подразделения кадровых служб, комиссии по противодействую коррупции муниципальных образований или субъектов РФ, городские (районные, межрайонные) прокуратуры. Объем полномочий названных субъектов в значительной мере отличается, при этом наиболее эффективные механизмы решения задач по противодействию коррупции имеют органы прокуратуры.
Для сравнения следует сказать, что основными мерами противодействия коррупции в зарубежных странах являются: (1) создание единого государственного независимого антикоррупционного органа, который уполномочен расследовать случаи коррупции и осуществлять мониторинг возможных сфер проявления коррупции в государственных и общественных организациях; (2) вовлечение граждан в противодействие коррупции – предоставлением им права проводить расследование случаев коррупции, обращаться с жалобами в антикоррупционный орган и органы, на которые возложены полномочия по осуществлению антикоррупционной политики; (3) обеспечение открытости государственных органов и структур и процесса принятия ими решений; (4) формирование у общества отношения нетерпимости к коррупции, культивирование вызывающего уважение образа государственного и муниципального чиновника как человека, выполняющего важную задачу – обслуживание населения; (5) установление контроля за соблюдением государственными и муниципальными служащими высоких этических стандартов; (6) установление достойного уровня оплаты туда для государственных и муниципальных служащих; (7) обеспечение действия принципа неотвратимости наказания.
На наш взгляд, основными направлениями совершенствования управления противодействию коррупции в органах местного самоуправления должно стать: (1) разработка методики оценки эффективности деятельности подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений в органах местного самоуправления и закрепление на федеральном уровне требований об обязательном ежегодном проведении такой оценки; (2) усиление роли Кодекса этики и служебного поведения муниципальных служащих, который должен признаваться в качестве нормативного акта, обладающего полноценной юридической силой; (3) устранение бюрократии путем развития электронной системы документооборота, при которой обязанность запрашивать выписки из реестров, справки от органов государственной власти и местного самоуправления будет возложена на чиновников, а не на граждан; (4) совершенствование механизма взаимодействия органов прокуратуры со средствами массовой информации.
Из приведенного анализа можно сделать вывод, что управление предупреждением коррупции в органах местного самоуправления будет эффективным только в том случае, если предлагаемые меры по противодействию коррупции станут эффективно работающим механизмом и будут независимыми от лиц, которые совершают коррупционные правонарушения.
Список использованных источников
- Титов Б. Ю. Доклад уполномоченного при президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей президенту Российской Федерации 2020 год // Российская газета : Федеральный выпуск № 70(8421). 2 апреля 2021 г. С. 12–15. [Электронный ресурс]. URL: https://rg.ru/gazeta/rg/2021/04/02.html (дата обращения: 24.11.2021).
- Рейтинг стран мира по Индексу восприятия коррупции [Электронный ресурс] // Гуманитарный портал : сайт. URL: https://gtmarket.ru/ratings/corruption-perceptions- index (дата обращения: 15.1.2021).
- Макогон И. В. Коррупция и меры борьбы с ней // Коррупция: состояние противодействия и направления оптимизации борьбы. М. : Российская криминологическая ассоциация, 2015. С. 84– 86.
- О противодействии коррупции : Федер. закон от 25.12.2008 года № 273-ФЗ // Российская газета. 2008. № 266.
- Голубовский В. Ю., Синюкова Т. Н. Формы и виды проявления коррупции в современном российском обществе // Политическая лингвистика. 2015. № 2. С. 240–245.
- Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М. : Прогресс-Традиция, 2004. 480 с.
- Патов Н. А. Историко-правовой обзор мер противодействия коррупции // Мировой судья. 2018. № 4. С. 10–20.
- О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации : Указ Президента РФ от 31.12.2015 года № 683 // Собрание законодательства РФ. 2016. № 1. Ст. 212.
- Веденяпина Т. Ю. Социальные последствия коррупции в Российской Федерации // Социально-культурное и политико-экономическое развитие территории РФ : сб. статей Междунар. науч.-практ. конф., 2017. Пенза, 2017. С. 73–75.
Gorodilova Maria
Service Group Engineer, military unit, Ministry of Defense of the Russian Federation, Pushkin
Samsonov Vasily
PhD in Economics, Associate Professor, Dean of the Faculty of Public and Municipal Administration – Higher School of Public Administration, Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, Voronezh Branch, Voronezh
IMPROVEMENT AND IMPLEMENTATION OF ANTI-CORRUPTION MEASURES IN THE EXECUTIVE BRANCH OF PUBLIC AUTHORITIES
Abstract. The article reveals the concept and general characteristics of anti-corruption, as well as analyzes a number of regulatory documents on anti-corruption in the Russian Federation. The authors consider political-ideological, legal, organizational-technical, socio-economic measures to fight the corruption in local authority entities. The article summarizes the practical and theoretical aspects of corruption prevention management in local authority entities, identifies problems in this area and formulates proposals aimed at their elimination.
Keywords: corruption, conflict of interests, local authority entities, anti-corruption measures, anti-corruption methods, anti-corruption policy, anti-corruption technologies, public service, public administration, legal policy.
© АНО СНОЛД «Партнёр», 2021
© Городилова М.А., 2021
© Самсонов В.С., 2021