К ВОПРОСУ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Современная политико-правовая жизнь России продолжает претерпевать изменения, обусловленные конституционной реформой 2020 года. Поправки, внесенные в Конституцию Российской Федерации, повлекли за собой существенные изменения в законодательстве. В частности, был принят ряд важнейших нормативных правовых актов – Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 года «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон от 8 декабря 2020 года «О Государственном Совете Российской Федерации». Реформирования, по мнению федерального законодателя, требуют и вопросы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, отраженные в Федеральном законе от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) [1]. Законодатели считают, что он не должен быть исключением. Но подчеркнутое введение принципа единства публичной власти привело к разработке проекта абсолютно нового федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее – законопроект) [2], внесенного на рассмотрение в Государственную Думу основными идеологами конституционной реформы – сенатором Российской Федерации А. А. Клишасом и депутатом Государственной Думы П. В. Крашенинниковым.

Подготовка проекта нового закона о региональной власти, а не внесение изменений в действующий, представляется логичным решением, в том числе, с точки зрения юридической техники: Федеральный закон № 184-ФЗ выглядит «лоскутным одеялом» вследствие значительного количества изменений и дополнений. Нельзя не признавать очевидное достоинство структурирования и систематизации правовых норм об организации публичной власти в субъектах Российской Федерации, что является несомненным положительным фактором, облегчающими дальнейшее правоприменение рассматриваемого проекта федерального закона [3]. Законопроект, включающий в себя 11 глав и 65 статей регулирует основные вопросы организации региональной публичной власти, начиная с принципов деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, и заканчивая механизмом передачи отдельных полномочий федеральных органов власти органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Принятие законопроекта в первом чтении 8 ноября 2021 года (срок представления поправок к законопроекту – 9 декабря 2021 года) сопровождалось многочисленными возражениями относительно его текста. Наибольшее возражение вызвали следующие моменты: отсутствие ограничения нахождения на должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации двумя сроками подряд (в Федеральном законе № 184-ФЗ такое ограничение предусмотрено пунктом 5 статьи 18) («обнуление» сроков мэра Москвы Сергея Собянина и губернатора Московской области Андрея Воробьева, срок полномочий которых истекает в 2023 году, а также президента Татарстана Рустама Минниханова – его срок полномочий заканчивается в 2025 году) [4]; наделение федеральных органов исполнительной власти правом участвовать в формировании органов исполнительной власти субъекта; сокращение сроков представления отзыва на федеральные законопроекты с тридцати до пятнадцати дней; запрет на использование в названии должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации слова «президент»; фактическое лишение автономных округов права самостоятельно осуществлять свои полномочия; встраивание местного самоуправления в вертикаль власти [4]; усиление полномочий президента в отношении глав субъектов Российской Федерации – отсутствие содержательного наполнения утраты доверия как основания для отрешения от должности; сохранение муниципального фильтра для кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации [5].

Очевидно, что новый закон о региональной власти будет принят: об этом свидетельствуют итоги голосования в первом чтении (317 депутатов – за, 66 – против, 12 воздержались) [5]. Скорее всего, его окончательная редакция будет включать поправки, но вряд ли они будут носить концептуальный характер. Из замечаний, представленных к первому чтению, следует, что принципиальных замечаний со стороны Правительства Российской Федерации, Комитета Государственной по государственному строительству и законодательству и Комитета Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению не имеется.

Концептуальные идеи принимаемого закона предполагают выстраивание обновленной модели организации и деятельности органов публичной власти субъектов Российской Федерации, установление унифицированной системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, оптимизации законодательного процесса и взаимодействия органов публичной власти (следствием пандемииCOVID-19 стало включение положения о дистанционном взаимодействии), обеспечение стабильности публичной власти путем уравнивания срока полномочий высшего должностного лица и законодательного органа субъекта Российской Федерации(пять лет) [6]. Детализация полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, определение механизма взаимодействия между ними и федеральными органами государственной власти рассматриваются как несомненное благо, предложенное законопроектом, с чем сложно спорить. С формально-юридической точки зрения, чем четче урегулирован правовой статус региональных органов публичной власти, тем меньше правовых пробелов. Такой подход влечет снижение риска ошибок в правоприменении.

Вместе с тем, упускается из виду тот факт, что за правом в позитивном смысле всегда стоит непозитивистское понимание права, основанное на его философском восприятии с точки зрения аксиологического и онтологического подходов [7, с. 163]. В основе общих принципов организации публичной власти в субъектах Российской Федерации лежит федерализм как принцип территориально-государственного устройства государства, предполагающий единство государственной власти в сочетании с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов. В условиях федерализма возможна реализация государственной власти на всей территории на основе единого федерального (общегосударственного) законодательства [8, с. 92–93]. Федерализм базируется на разделении государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. Власть должна быть рассредоточена между этими двумя уровнями в целях предотвращения ее чрезмерной концентрации. По справедливому утверждению А. О. Лебедева, ценность федеративного государства состоит в его полицентричности, когда существует не один, а несколько центров принятия решений. Вертикальное разделение властей и есть сущность этого правового феномена [7, с. 169].

Федерализм позволяет сохранять территориальное единство, обеспечивая при этом баланс интересов всех уровней публичной власти. Чрезмерное усиление того или иного уровня власти приведет к формированию такой модели отношений, при которой либо центр обладает избыточными полномочиями в отношении регионов, либо у центра есть одно или очень ограниченное количество полномочий в отношении субъектов федерации [9]. И то, и другое повлечет за собой негативные последствия (угрозу распада территории, экономическую дестабилизацию или унитаризацию государства, угрозу утраты национальной идентичности, сохранения местных традиций, культуры и самобытности народов). Именно этим вызвана отрицательная реакция со стороны представителей Республики Татарстан (все шесть депутатов от этого субъекта федерации проголосовали против принятия законопроекта в первом чтении) в части запрета на использование в качестве названии должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации наименования должности главы государства – Президент. Несмотря на то, что использование такого наименования не дает каких-либо преференций в статусе субъекта Российской Федерации, тем не менее, учитывая исторический опыт развития Татарстана, национально-территориальный принцип организации России, такой запрет был воспринят весьма болезненно.

В новом законопроекте с формальной точки зрения демократическая процедура избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации сохранена: предусмотрено избрание либо непосредственно российскими гражданами, проживающими на территории данного субъекта федерации, (статья 22 законопроекта), либо избрание депутатами законодательного органа субъекта Российской Федерации (статья 23 законопроекта). При этом в первом случае для кандидатов сохраняется муниципальный фильтр (для самовыдвиженцев сохранено требование сбора подписей), что уже ограничивает пассивное избирательное право граждан и ставит кандидатов в некую зависимость от муниципального уровня публичной власти. Независимо от способа избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в любом случае Президент Российской Федерации имеет право отрешить его от должности в связи с утратой доверия (пункт«а» часть4 статьи 29 законопроекта). Следует отметить, что отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с утратой доверия не является новым положением законодательства, так как предусмотрено в действующем Федеральном законе № 184-ФЗ (подпункт «г» части 1 статьи 19). Новшество состоит в том, что отсутствуют приблизительные правовые основания для принятия такого отрешения. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации превращается в государственного служащего, которому можно применять дисциплинарные взыскания, например, объявить выговор (часть 3 статьи 29 законопроекта).

Следует согласиться с высказыванием американского политолога У. Ракера о том, что федерализм – это сделка между общенациональными лидерами и чиновниками составных частей государства, заключаемая ради расширения территории, пополнения казны и укрепления обороноспособности. Наличие такой сделки распознается вполне четко; если ее условия оговариваются в конституции, можно с уверенностью утверждать, что страна относится к федеративным государствам. Конституция является федеральной, если: 1) в стране имеются два уровня власти, управляющие одной и той же территорией и одним и тем же населением; 2) каждый из этих уровней имеет хотя бы одну сферу компетенции, в которой он способен действовать полностью автономно; 3) имеется какая-то (например, конституционная) гарантия самостоятельности каждого уровня власти в пределах его исключительной компетенции [9].

В данном контексте, «плюсы» для субъектов Российской Федерации представляются сомнительными. Во-первых, законопроект содержит потенциальную угрозу потери самостоятельности автономными округами, входящими в состав областей («матрешечные» регионы). В настоящее время таких автономных округов три: Ненецкий автономный округ, входящий в состав Архангельской области, Ханты-Мансийский автономный округ–Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ, которые входят в состав Тюменской области. Части 1 и 2 статьи 24 законопроекта устанавливают, что уставом, законом автономного округа, входящего в состав области, может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо автономного округа, входящего в состав области, избирается депутатами законодательного органа автономного округа, входящего в состав области, а кандидаты для избрания на указанную должность представляются в законодательный орган автономного округа Президентом Российской Федерации по предложениям высшего должностного лица области, в состав которой входит автономный округ. Гипотетически, если в уставе, законе автономного округа не предусмотрен такой способ избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, то можно утверждать, что нарушения конституционного принципа равноправия субъектов Федерации (часть1 статьи 5 Конституции России) не будет (хотя сам факт включения такого положения, закрепляющего возможность влияния области на автономный округ при посредничестве Президента Российской Федерации уже не совместим с основами конституционного строя). Но следует иметь в виду часть 1 статьи 12 законопроекта, императивно устанавливающую порядок принятия конституции (устава) и поправок к ней (нему) не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов. При определенной политической ситуации изменение устава автономного округа в нужном направлении выглядит весьма реалистично. Реализация описанного нового варианта избрания высшего должностного лица автономного округа, входящего в состав области, сделает значительный шаг в фактической утрате таким субъектом Российской Федерации своей самостоятельности и равноправия по отношению к другим субъектам.

Во-вторых, участие федеральных органов исполнительной власти в формировании органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сферах образования, здравоохранения, финансов, а также осуществляющих жилищный, строительный надзор, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц указанных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 4 законопроекта) приведет к утрате региональными органами организационной и финансовой самостоятельности, не говоря уже о нарушении самой логики федеративных отношений.

В-третьих, в законопроекте исключительные полномочия субъектов Российской Федерации, сформулированные по остаточному принципу в статье 73 Конституции Российской Федерации без какой-либо конкретизации, еще больше растворяются в предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Часть 1 статьи 44 законопроекта указывает 56 предметов совместного ведения, не оставляющих на усмотрение субъектов Российской Федерации практически ничего. Более того, часть 2 этой же статьи ограничивает право субъектов принимать законы и иные нормативные правовые акты в указанных сферах, ставя это право в зависимость от усмотрения федерального законодателя. 

В-четвертых, ряд предлагаемых в законопроекте предметов ведения органов государственной власти субъекта Российской Федерации фактически дублирует вопросы местного значения, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, что, по мнению Комитета Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению, недопустимо. Так, в соответствии с пунктом 46 части 1 статьи 44 законопроекта к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения отнесена организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Однако в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный № 131-ФЗ) [10], организация в границах поселения, муниципального, городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, отнесена к вопросам местного значения поселений, муниципальных и городских округов (пункт 4 части 1 статьи 14 и пункт 4 части 1 статьи 16) [3]. Тем самым происходит размывание полномочий между государственной и муниципальной властью.

Несмотря на то, что Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» [11] определяет единую систему публичной власти через совокупность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления (часть 1 статьи 2), это не влечет изменения природы местного самоуправления. Разница между органами государственной власти и местного самоуправления заключается в объеме и характере их полномочий, сфере ответственности [12, с. 15]. В свете разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации государственную власть и местное самоуправление характеризует публичный характер (что следует из принципа народовластия), а также функциональное единство, взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления по реализации конституционных функций государства [13]. Но, в связи с данными разъяснениями, возникает вопрос о необходимости существования отдельного Федерального закона № 131-ФЗ о местном самоуправлении, исходя из того, что муниципальная власть – это тоже власть публичная, а органы местного самоуправления включены в единую систему публичной власти. Учитывая же положения законопроекта о полномочиях органов государственной власти субъекта Российской Федерации, непонятно, где заканчивается власть государственная на уровне региона и где начинается местное самоуправление. Субъекты Российской Федерации получают лишь дополнительную нагрузку в виде полномочий органов местного самоуправления, что лишает последних самостоятельности и независимости в принципе.

Таким образом, разработанный законопроект «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» приведет к еще большей централизации страны, положительные стороны которой для субъектов Российской Федерации сомнительны. Значение федерализма, состоящее, в том числе, в идее децентрализации власти, продолжит обесцениваться. Негативный же эффект от предлагаемых изменений в организации публичной власти может выразиться в стагнации политического, экономического и социального развития как регионов, так и государства в целом.

 

Список использованных источников

1. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» : Федер. закон № 184-ФЗ : текст с изменениями и дополнениями на 11 июня 2021 года : [принят Государственной Думой 22 сентября 1999 года]. Доступ из справ.-правовой системы«КонсультантПлюс».
2. Российская Федерация. Законопроекты. Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации : Законопроект № 1256381-7 : [внесен сенатором Российской Федерации А. А. Клишасом, депутатом Государственной Думы П. В. Крашенинниковым27 октября 2021 года] // Система обеспечения законодательной деятельности : [сайт]. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1256381-7 (дата обращения: 31.10.2021).
3. Заключение на проект федерального закона № 1256381-7 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», внесенный сенатором Российской Федерации А. А. Клишасом и депутатом Государственной Думы П. В. Крашенинниковым // Система обеспечения законодательной деятельности : [сайт]. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1256381-7 (дата обращения: 09.11.2021).
4. Сатановский C. Зачем России закон о публичной власти и кто ему не рад? //DW : [сайт]. – 2021. – 9 ноября. – URL: https://www.dw.com/ru/zachem-rossii-zakon-o-publichnoj-vlasti-i-kto-emu-ne-rad/a-59770483 (дата обращения: 09.11.2021).
5. Веретенникова К., Винокуров А. Депутаты поспорили о федеральном. // Комерсантъ : [сайт]. 2021. 9 ноября. URL: https://www.kommersant.ru/doc/ 5064958 (дата обращения: 09.11.2021)..
6. Пояснительная записка к проекту федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // Система обеспечения законодательной деятельности : [сайт]. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1256381-7/ (дата обращения: 10.11.2021).
7. Лебедев А. О. Федерализм как политико-правовая ценность (идеология децентрализованного государства) // Очерки идеологии постсоветского конституционализма: сб. науч. трудов / под науч. редакцией: М. А. Краснов, Ю.Барабаш. Харьков : Право, 2013.С. 163–188.
8. Ромайкин И. А. Федеративное государство и организация государственной власти. М. : Юрлитинформ, 2021. 184 с.
9. Райкер У. Федерализм: теория, происхождение, предназначение // Неприкосновенный запас : [сайт]. 2018. № 2. С. 124–147. https://magazines.gorky.media/nz/2018/2/federalizm-teoriya-proishozhdenie-prednaznachenie.html)/ (дата обращения: 03.08.2021).
10. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федер. закон № 131-ФЗ : текст с изменениями и дополнениями на 1 июля 2021 года : [принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года : одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11. О Государственном Совете Российской Федерации : Федер. закон № 394-ФЗ : [принят Государственной Думой 25 ноября 2020 года : одобрен Советом Федерации 2 декабря 2020 года] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 50 (часть III).Ст. 8039.
12. Сисакьян А. К. Конституционные преобразования системы публичной власти и их влияние на формирование положительного правосознания // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 3. С. 14–17.
13. О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации : Заключение Конституционного Суда Российской Федерации № 1-З : [вынесено 16 марта 2020 года] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 12.Ст.1855.

 

Tomilin Oleg

Doctor of Law, Associate Professor, Head of Department of State and Administrative Law, Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education «National Research Ogarev Mordovia State University», Saransk

 

ON THE QUESTION OF THE PUBLIC POWER ORGANIZATION

IN THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION

 

Abstract: The presented article is devoted to the problems of Russian federalism. It methodologically considers this phenomenon as a transaction between federal and regional authorities, the mutually beneficial nature of which is assessed from the perspective of the appropriate bill. The author points out the inevitability of the adoption of a new law on public authority in the subjects of the Russian Federation under conditions of the constitutional reform of 2020, analyzes the positive and negative sides of the bill. The conclusion about the tendencies of federalism development in Russia is formulated.

Keywords: federalism, public power, decentralization, state authority, centralized federation, mutual benefit.

 

© АНО СНОЛД «Партнёр», 2021

© Томилин О.О., 2021